Het nieuw Strategisch Concept: een NAVO zonder grenzen, met kernwapens?

Het nieuw Strategisch Concept: een NAVO zonder grenzen, met kernwapens?

27 mei 2010

In april 2009, tijdens de top van Straatsburg, beslisten de NAVO-leiders dat het tijd was voor een nieuw Strategisch Concept. In haar Strategisch Concept zet de alliantie uiteen welke rol ze in de wereld wil spelen, wat ze als voornaamste bedreigingen ziet en hoe ze daar wil op reageren. Het huidige Strategisch Concept dateert van 1999 en heeft zijn tijd gehad: de wereld is ingrijpend veranderd en ook de NAVO zelf is geëvolueerd. Door het uitwerken van een nieuw Strategisch Concept probeert de NAVO een nieuwe consensus te creëren tussen de lidstaten over haar toekomstige marsrichting. Onvermijdelijk wordt ook de rol van kernwapens in de NAVO-strategie bediscussieerd. Blijft de NAVO vasthouden aan kernwapens als “noodzakelijk voor onze veiligheid”? Houdt ze de mogelijkheid open om als eerste kernwapens te gebruiken? Of kiest ze er voor het zonder kernwapens te doen? In november 2010 vallen de beslissingen.

Vorige zomer werd een comité van experts aangesteld onder leiding van Madeleine Albright (Amerikaanse minister van buitenlandse zaken tijdens de Kosovo-oorlog) en Jeroen van der Veer (voormalige topman van Shell). Zij organiseerden vier seminaries en verschillende consultaties met de militaire en politieke elite, waarvan ze de resultaten verwerkten in een rapport.

Dit rapport werd op 17 mei voorgesteld aan de NAVO-ambassadeurs en gepubliceerd. Nu is het de beurt aan NAVO secretaris-generaal Rasmussen om een ontwerp Strategisch Concept te schrijven, vermoedelijk tegen het eind van de zomer. Daarna kunnen de lidstaten nog enkele maanden bakkeleien over zinnen en formuleringen. Op de top van regeringsleiders in Lissabon van 19 tot 21 november moet dan de finale versie worden goedgekeurd.

De tegenstellingen

De voorbije 10 jaar kampte de NAVO met interne tegenstellingen tussen de lidstaten. De VS willen de NAVO omvormen tot een instrument voor wereldwijde interventies. Ze willen hun militaire sterkte gebruiken om een dominante rol te blijven spelen in de wereldpolitiek. De VS verwachten van Europa een ondersteuning van de militaire machtspolitiek in het Midden-Oosten en Centraal-Azië.
Deze visie op de NAVO als militair interventieapparaat wordt door de politieke en militaire elite in Europa slechts beperkt gedragen en al helemaal niet door de Europese publieke opinie. De Europese elites zetten wel degelijk in op de omvorming van hun legers naar interventietroepen, maar zien de rol hiervan veel beperkter. Een zelden uitgesproken verschilpunt is wie de economische vruchten van die omvorming mag dragen, de Amerikaanse defensie-industrie of ook de Europese.

Bij de Europese bevolking geraakt de militaire interventiepolitiek hoogstens verkocht door ze te verpakken als een humanitaire hulpmissie en is de oorlog in Afghanistan helemaal niet populair. De Europese publieke opinie ligt niet wakker van de dreigingen die de elites naar voren schuiven als legitimatie voor de defensiepolitiek. Dit resulteert in lagere defensiebudgetten in Europa in vergelijking met de VS, maar ook in een zekere speelruimte voor de militaire elites. Enerzijds klagen ze over het gebrek aan ondersteuning voor de militaire missies, maar tegelijk garandeert die lage belangstelling ook relatief weinig protest.
In Oost-Europa wordt vooral belang gehecht aan de collectieve verdedigingsfunctie. Deze landen zijn bij de NAVO gegaan om bescherming te krijgen tegen de Russische beer. De politieke elites in Oost-Europa spreken over Rusland in termen die aan de Koude Oorlog doen denken.

De Oost-Europese landen hebben zich sinds 2003 sterk geëngageerd in de Amerikaanse interventiepolitiek, in de hoop dat zij als nuttige bondgenoten ook op Amerikaanse ondersteuning kunnen rekenen. Hetzelfde geldt voor de ondersteuning die zij geven aan de Amerikaanse rakettenverdedigingsplannen. In april jl. zei de Poolse minister van buitenlandse zaken Sikorski koudweg dat hij niet geloofde in een dreiging met raketten uit Iran, maar dat meewerken aan rakettenverdediging voor Polen een manier was om de militaire samenwerking met de VS en de NAVO te versterken. De Oost-Europese landen zijn dan ook vragende partij voor de aanwezigheid van Amerikaanse en NAVO-militaire installaties, in de hoop dat de VS en de NAVO-landen zo sneller geneigd zullen zijn om effectief tussen te komen bij een dreiging uit Rusland.

Het nieuwe Strategisch Concept moet al deze tegenstellingen overbruggen en een nieuwe consensus creëren.

Het comité van experts heeft zijn aanbevelingen gepresenteerd. Na een analyse van de veiligheidsomgeving en de belangrijkste taken van de NAVO volgt een hele reeks aanbevelingen.

Wereldwijde militaire interventiemachine

De nieuwe rol van de NAVO als wereldwijde interventiemachine wordt bevestigd. Volgens het comité van experts blijft deze functie één van de vier militaire missies, naast de territoriale verdediging, de verdediging tegen onconventionele dreigingen en het zorgen voor een stabielere internationale omgeving door militaire samenwerking.

Renovatie van de Koude Oorlogstrategie

Het rapport van het expertencomité geeft de indruk dat de Koude Oorlog nog niet voorbij is. Sterker nog, de NAVO lijkt de Koude Oorlog-strategie deels opnieuw te willen invoeren. Het rapport stelt dat, om geloofwaardig te blijven, de collectieve verdediging terug moet onderbouwd worden met effectieve oorlogsplanning, oefeningen en paraatheid van troepen. Men schrijft dat het risico op een militaire aanval op de NAVO of haar lidstaten onwaarschijnlijk is, maar dat de mogelijkheid niet genegeerd mag worden.

Het rapport stelt wel dat Rusland niet als vijand wordt beschouwd, een stevige contradictie gezien dit het enige land is dat in staat zou zijn tot zo’n aanval . Het rapport geeft openlijk de tegenstellingen toe die aan de basis van deze renovatiewens liggen. De NAVO-lidstaten variëren sterk in hun beschrijvingen van Rusland en sommige landen staan omwille van historische redenen, nabijheid en recente gebeurtenissen (zoals de oorlog met Georgië) veel sceptischer tegenover een positieve relatie met Rusland dan andere.

Wil dit zeggen dat de lidstaten de Koude Oorlog-legers gaan heropbouwen? Daar lijkt niemand toe bereid. Men bekijkt hoe de nieuw opgebouwde interventiestructuren zoals de NATO Response Force (NRF) een rol kunnen krijgen in de collectieve verdediging. De NAVO wil haar interventiecapaciteit verder uitbouwen en er tegelijk de scenario’s voor de territoriale verdediging aan vast koppelen.

Collectieve verdediging wordt breed geïnterpreteerd. De dreigingen kunnen zowel vlakbij als op grote afstand ontstaan. Hiermee suggereert men dat er niet zoveel verschil zit tussen beide soort operaties. Een suggestie die meer lijkt op wishful thinking om de tegenstellingen toe te dekken dan op enig realiteitsgehalte. Een toekomstgericht en adequaat antwoord op een reëel veiligheidsprobleem valt het alleszins niet te noemen.

Kernwapens

De kernwapendiscussie binnen de NAVO lijdt aan eenzelfde nostalgie naar de Koude Oorlog. Duitsland opende de discussie op een positieve manier door te stellen dat de tactische kernwapens nergens meer goed voor zijn. Vijf landen, waaronder België, zetten de discussie op de agenda. Maar het werd snel duidelijk dat aan die tactische kernwapens nog een reeks andere belangen verbonden zijn. Die van de NAVO-bureaucratie die daaraan een zeker prestige ontleent en met de VS aan tafel kan zitten om over de nucleaire strategie te praten. Zij zien de stationering van deze kernwapens in bijna rituele termen als de veruitwendiging van de trans-Atlantische lotsverbondenheid, zeg maar de trans-Atlantische trouwring.

De Oost-Europese staten gebruiken de discussie om andere toegevingen als pasmunt in de plaats te krijgen. En de Obama-administratie kan niet op eigen initiatief met een unilaterale schrapping van kernwapens naar het Congress, als ze daar het nieuwe START-verdrag goedgekeurd wil krijgen. Resultaat is dat het expertenrapport in Koude Oorlog-stijl vasthoudt aan kernwapens. Het stelt dat zolang kernwapens bestaan, de NAVO kernwapens moet behouden en dit met een breed gedeelde verantwoordelijkheid voor de opstelling en operationele ondersteuning. Lees: een voortzetting van de bestaande ontplooiing in Europa. De expertencommissie maakt zich er dus vanaf met een pleidooi voor de status quo.

Het laatste woord in deze discussie is nog niet gezegd en ook Albright stelde dat dit onderdeel tot de heftigste discussies binnen de expertengroep had geleid. De kernwapenstrategie belooft één van de lastigste discussiepunten te worden, waarover pas in november op de NAVO-top in Lissabon de laatste knopen zullen doorgehakt worden. Een terugtrekking zonder meer van de tactische kernwapens ligt volgens de NAVO-bureaucraten niet op tafel. Wel wordt verwezen naar toekomstige onderhandelingen met Rusland. Rusland is daar voorlopig geen vragende partij voor, maar de kwestie kan een plek krijgen in een bredere onderhandelingsagenda zoals over de conventionele wapens als opvolging voor het CFE-verdrag.

Enige beweging is in dit geval pas te verwachten na de ratificatie van het nieuwe START-verdrag. Dit betekent dat de kernwapens hier nog enkele jaren blijven liggen. De ontslagnemende Belgische regering, die maar schoorvoetend het Duitse initiatief volgde, lijkt daar tevreden mee. Hopelijk legt Duitsland er zich niet zo snel bij neer en wordt een nieuwe Belgische regering een veel stevigere partner voor nucleaire ontwapening.

Lessen uit Afghanstan en Irak

Enige twijfel over het nut van de huidige militaire operaties van de NAVO valt niet te bespeuren. De interventie in Afghanistan wordt als een adequaat antwoord beschouwd. De lessen die de experts trekken uit de Afghanistan-operatie en de discussies over de oorlog in Irak, lijken vooral te wijzen op het verkleinen van de ruimte voor oppositie door individuele lidstaten.

De experts willen niet langer dat alle beslissingen afhankelijk zijn van een consensus onder de NAVO-leden.
Alleen voor de belangrijkste beslissingen zoals artikel 5-verbintenissen (de collectieve verdedigingsverplichting), budgetten, nieuwe missies of het aanvaarden van nieuwe leden, zou de consensusregel moeten behouden blijven. Ook wordt voorgesteld om de secretaris-generaal of de militaire opperbevelhebber een autonome beslissingsbevoegdheid te geven bij crisissituaties zoals een raket- of cyberaanval of terrorisme. Het ontneemt de lidstaten deels de bevoegdheid om zelf de situatie te beoordelen. Een zeer verregaande suggestie, zeker gezien NAVO secretarissen-generaal in het verleden niet veel blijk gaven van terughoudendheid.

Verder wordt stevig gepleit om meer kosten via het gemeenschappelijke NAVO-budget te laten lopen, zowel voor investeringen als voor bepaalde onderdelen van operaties. Meer gemeenschappelijke financiering zorgt ervoor dat lidstaten de controle over hun defensiebudget verliezen en dat ze meebetalen aan beslissingen waartegen ze eigenlijk gekant zijn.

Ten slotte is er de les dat er beter met de eigen bevolking gecommuniceerd moet worden om voor de nodige publieke ondersteuning te zorgen.

Rakettenschild

Tot nu toe behoort het rakettenschild niet tot het arsenaal van de NAVO. Daar moet volgens de experts verandering in komen. Zo’n rakettenschild van de NAVO zou de afschrikking en trans-Atlantische verdeling van de verantwoordelijkheden versterken.

Obama schrapte het Bush-voorstel (een Europese poot voor het Amerikaanse continentale systeem), maar stelde wel een alternatief systeem voor. Dit impliceert de uitbouw van een afzonderlijk rakettenverdedigingssysteem in Europa dat in verschillende fases meegroeit met de veronderstelde dreiging. De eerste fase impliceert AEGIS-schepen met rakettenverdediging in Turkije of elders in Zuid-OostEuropa. Vervolgens bijkomende installaties op land, eerst in Roemenië of Bulgarije en later in Polen. In de laatste fase (2018) zou de rakettenverdediging inzetbaar worden tegen intercontinentale raketten. En met dit laatste heeft Rusland grote problemen. Het weigert te geloven, zoals de NAVO beweert, dat zo’n schild niet tegen Moskou is gericht.

Dit systeem is de Amerikaanse bijdrage aan de NAVO-missile defense en is geen unilateraal project meer. Het geheel zou vallen onder een geïntegreerd NAVO-commando, zoals nu het geval is met de luchtverdediging. Voorgesteld wordt dat de NAVO investeert in een communicatie- en commandosysteem dat het Amerikaanse project koppelt aan andere beperktere rakettenverdedigingssystemen in Europa.

Uit het rapport blijkt dat de blik die de NAVO op de wereld werpt nog steeds door Koude Oorlog-denken gekleurd is. Ook al is het amper in staat om serieuze dreigingen te formuleren, toch ziet het een belangrijke rol weggelegd voor een militair antwoord en bijgevolg voor zichzelf. Dat het militaire antwoord zelf oorzaak van de dreigingen kan zijn, zoals de uitbreidingsplannen of de rakettenverdedigingsinstallaties in de relatie met Rusland, is al helemaal een ketterse gedachte die in deze context niet kan opkomen.